Strokovna mnanja zavoda

Strokovno mnenje Zavoda RAKMO glede vpogleda v osebne podatke udeležencev brezplačne družinske mediacije in pogojev Javnega razpisa za sofinanciranje programov v podporo družini v letu 2011

Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju: MDDSZ) je dne 1.4.2011 objavilo Javni razpis za sofinanciranje programov v podporo družini v letu 2011, katerega predmet so programi družinske mediacije tj. izvajanje vseh vrst družinske mediacije, ki je uporabnikom (oz. udeležencem mediacije) na voljo skozi celo leto.

Iz 4. člena vzorca pogodbe o sofinanciranju programov v podporo družine je razvidno, da bodo upravičenci, ki bodo izbrani na javnem razpisu in z MDDSZ sklenili navedeno pogodbo, morali voditi dokumentacijo o izvajanju programa, ki med drugim zajema tudi evidenco uporabnikov programa z naslednjimi osebnimi podatki: ime in priimek, naslov uporabnika, EMŠO in lastnoročni podpis uporabnika ter kadarkoli omogočiti nadzor programa skrbniku pogodbe s strani ministrstva ali pooblaščeni osebi, kar vključuje tudi nadzor oz. vpogled v evidenco uporabnikov.

Tovrstna dolžnost upravičencev je v neskladju z 11. členom Zakona o mediaciji v civilnih in gospodarskih zadevah (Ur. l. RS št. 56/2008), ki določa: »Vsi podatki, ki izvirajo iz mediacije ali so z njo povezani, so zaupni, razen če so se stranke sporazumele drugače, če njihovo razkritje zahteva zakon ali če je razkritje potrebno za izpolnitev ali prisilno izvršitev sporazuma o rešitvi spora.«

Prav tako je navedena dolžnost upravičencev v neskladju s 4. členom Evropskega kodeksa ravnanja za mediatorje(European Code of Conduct for Mediators), ki pravi: »Mediator ohranja zaupnost vseh informacij, ki izhajajo iz mediacije ali so v zvezi z njo, vključno z dejstvom, da se bo ali se je izvajala mediacija, razen če je prisiljen k razkritju po zakonu ali iz razlogov javnega reda. Informacije, ki jih je mediatorju zaupno sporočila ena od strank, ne sme posredovati drugim strankam brez dovoljenja, razen če ga k temu zavezuje zakon.«

Tudi Ministrstvo za pravosodje v neobvezujočem pravnem mnenju št. 020-157/2011/2 (04301) z dne 23.2.2011 glede pomena načela zaupnosti po 11. členu Zakona o mediaciji v civilnih in gospodarskih zadevah opozarja, da gre v primeru razmerja mediator - udeleženec mediacije »… za zaupno razmerje (analogno npr. razmerju pooblaščenec (odvetnik) - stranka, zdravnik - pacient, verski spovednik - vernik), ki je v primerjavi s področjem varstva osebnih podatkov še dodatno varovano področje z vidika pridobivanja podatkov iz zaupnih razmerij.« Dalje ministrstvo pravi, da »… obstajajo samo tri možnosti za poseg v zaupnost na področju mediacij: 1. sporazum strank o razkritju vsebine oz. o javnosti same mediacije, 2. poseben zakon, ki bi izrecno določal poseg v zaupna razmerja ali vsaj določal t.i. ''popoln, neomejen dostop'' do vseh osebnih ali drugih (neosebnih) podatkov, 3. izvršitev sporazuma o rešitvi spora.« Po mnenju ministrstva »… glede na te navedene izjeme od načela zaupnosti in zlasti ob neobstoju posebne in podrobne zakonske določbe v kakšnem drugem zakonu, ki bi omogočala dostop od navedenega načela, nikakor ni možno razkriti osebnih imen oz. identificirati udeležencev mediacije.«

Menimo, da bi glede na vse navedene razloge razkritje osebnih podatkov uporabnikov programa s strani upravičenca pomenilo neposredno kršitev temeljnega načela zaupnosti mediacije, ki se mora dosledno zagotavljati skozi celoten postopek mediacije ter je določeno s slovenskim in evropskim pravnim redom, posledično pa bi bilo delovanje upravičencev v primeru razkritja osebnih podatkov tretjim osebam ne samo neetično, temveč celo protizakonito. Z razkritjem osebnih podatkov udeležencev bi se tako upravičenci oz. mediatorji posredno izpostavili možnosti odškodninskih tožb ter možni izgubi kredibilnosti in strokovnega ugleda. V kolikor pa se posledično kot pogoj za vključitev v brezplačno družinsko mediacijo zahteva soglasje udeležencev za razkritje njihovih osebnih podatkov, je slednje diskriminatorno do tistih, ki tega ne bi želeli.

Načelo zaupnosti po 11. členu Zakona o mediaciji v civilnih in gospodarskih zadevah (v nadaljevanju ZMCGZ)[1]določa: »Vsi podatki, ki izvirajo iz mediacije ali so z njo povezani, so zaupni, razen če so se stranke sporazumele drugače, če njihovo razkritje zahteva zakon ali če je razkritje potrebno za izpolnitev ali prisilno izvršitev sporazuma o rešitvi spora«.

Na podlagi zgoraj navedenega člena je načelo zaupnosti vseh podatkov, ki izhajajo iz mediacije (kar vključuje tudi osebne podatke udeležencev mediacije) jasno opredeljeno in določa  tudi izjeme kdaj je razkritje podatkov možno. MDDSZ v javnem razpisu za sofinanciranje programov v podporo v družini v letu 2011 (v nadaljevanju: javni razpis) kot enega izmed pogojev zahteva vpogled v osebne podatke udeležencev mediacije, kar je glede na zgoraj naveden člen protizakonito. Na slednje smo MDDSZ  že večkrat opozorili, vendar se na naša opozorila niso odzvali.

Ministrstvo za pravosodje (v nadaljevanju: MP) je na naše vprašanje glede pomena načela zaupnosti po 11. členu ZMCGZ podalo neobvezno pravno mnenje v katerem  meni, da je določba 11. člena  ZMCGZ pravno gledano dokaj jasna. Po njihovem mnenju gre v primeru izvajanja mediacije za zaupno razmerje (analogno na primer  razmerju pooblaščenec (odvetnik) : stranka, zdravnik: pacient, verski spovednik: vernik), in je v primerjavi s področjem varstva osebnih podatkov še dodatno varovano področje z vidika pridobivanja podatkov iz zaupnih razmerij.

Po mnenju MP obstajajo samo tri možnosti za poseg v zaupnost na področju izvajanja družinske mediacije in sicer:

1. Na podlagi sporazuma strank o razkritju vsebine oziroma javnosti same mediacije
2. Poseben zakon, ki bi izrecno določal poseg v zaupna razmerja ali vsaj določal t.i. »popoln, neomejen dostop« do vseh osebnih podatkov ali drugih (neosebnih) podatkov (običajno sodišče, pa še takrat so možne omejitve)
3. Izvršitev sporazuma o rešitvi spora

Sporazum strank je mogoče doseči le takrat, kadar se postopek mediacije dejansko že prične in se z udeleženci mediacije (stranko) dogovori glede razkritja njegovih osebnih podatkov. Torej,  ima vsak udeleženec mediacije  pravico, da se na podlagi lastne volje odloči: ali dovoli razkritje svojih osebnih podatkov ali tega ne želi -  do česar ima seveda pravico (na podlagi že navedenega 11. člena ZMCGZ in tudi Evropskega kodeksa ravnanja za mediatorje[2])  in mu te pravice (brez pravne podlage) tudi MDDSZ ne sme odvzeti.

Izvajalci programov v podporo družini, ki se prijavimo na javni razpis MDDSZ, ne moremo vnaprej vedeti, kakšna bo odločitev strank glede razkritja njihovih osebnih podatkov – zato  ni možno vnaprej sprejeti pogoja v javnem razpisu glede vpogleda v osebne podatke udeležencev mediacije.

Poseben zakon, ki bi izrecno določal poseg v zaupna razmerja ali vsaj določal t.i. »popoln, neomejen dostop« do vseh osebnih podatkov ali drugih (neosebnih) podatkov, kolikor nam je znano ne obstaja.

MDDSZ smo večkrat pozvali, naj nam predložijo pravno podlago, ki od nas zahteva razkritje osebnih podatkov udeležencev mediacije  vendar zadevnega odgovora z njihove strani do sedaj še nismo dobili.

Nasprotno pa smo s strani Ministrstva za pravosodje dobili mnenje, v katerem ugotavljajo, da » …ob neobstoju posebne in podrobne zakonske določbe v kakšnem drugem zakonu, ki bi omogočal odstop od navedenega načela v tem primeru, nikakor ni možno razkriti osebnih imen oziroma identificirati strank oziroma uporabnikov programa navedene mediacije.«

Razkritje zaradi izvršitve sporazuma o rešitvi spora lahko pride v poštev le ob koncu izvedene mediacije, kar pomeni torej, da ne moremo vnaprej predvideti, kaj bo glede sporazuma o rešitvi spora in niti to ne more predstavljati podlage za razkritje osebnih podatkov udeležencev pred izvršitvijo sporazuma. Zato ponovno poudarjamo, da je zahteva MDDSZ po našem mnenju nezakonita.

Z našim mnenjem ne oporekamo nadzoru in preverjanju obsega prijavljenega programa   - saj se strinjamo s tem, da MDDSZ preverja namenskost in obseg izvedbe prijavljenih programov, ki jih sofinancira, želimo pa, da slednje izvršujejo na zakonit ter za stranke oziroma udeležence mediacije sprejemljiv način.  Eden izmed načinov bi bil lahko, da na MDDSZ v okviru rednega poročanja namesto osebnih podatkov posredujemo šifro zadeve (kar je predlagala tudi informacijska pooblaščenka v svojem mnenju št. 0712-535/2010/2 z dne 8.12.2010, kot tudi Ministrstvo za pravosodje v svojem mnenju z dne 23.2.2011), iz katere je razvidno, da se je določen mediacijski postopek izvedel na račun sredstev, pridobljenih na javnem razpisu.

V kolikor izvajalci programov v podporo družini  razkrijejo osebne podatke udeležencev mediacije (brez njihovega izrecnega vnaprejšnjega soglasja), s tem kršijo že naveden 11. člen ZMCGZ, etični kodeks na področju mediacije ter tudi zlorabijo zaupanje strank (udeležencev mediacije), ki lahko varovanje zaupnosti, vključno z zaupnostjo dejstva, da so se mediacije udeležili, upravičeno pričakujejo.

Ponovno poudarjamo, da je pogoj MDDSZ glede vpogleda v osebne podatke udeležencev mediacije v javnem razpisu nezakonit. V kolikor pa se zahteva soglasje za razkritje teh podatkov kot pogoj za brezplačno družinsko mediacijo, pa je to diskriminatorno do tistih, ki tega ne bi želeli (na primer: zaposleni na MDDSZ, javne ali znane osebnosti, osebni znanci ali sorodniki zaposlenih na MDDSZ …).

Glede tega je informacijski pooblaščenec dne 8.12.2010 podal mnenje (št.:  0712-535/2010/2), v katerem navaja:

Po mnenju pooblaščenca je dokazila o posameznikih z njihovimi osebnimi podatki, ki so se udeležili vaših storitev, dovoljeno posredovati organom javnega sektorja le v obsegu, ki je nujen za izvrševanje zakonitih nalog oziroma dokazovanje upravičenosti do javnih sredstev.

in

Pooblaščenec meni, da je mogoče isti namen (torej preveriti upravičenost podjetja do javnih sredstev) doseči tudi z manj intenzivnim posegom v posameznikov upravičen interes, in sicer tako, da se ministrstvu posreduje le šifro zadeve za posamezen mediacijski postopek, iz katere je mogoče ugotoviti da je bil postopek mediacije izveden.

Iz česar izhaja, da predložitev dokazil o posameznikih z njihovimi osebnimi podatki za preverjanje upravičenosti podjetja do javnih sredstev ni nujno in zadošča vpogled v seznam izvedenih mediacij z navedenimi šiframi zadeve.

Pooblaščenec še poudarja, da je označba posameznega mediacijskega postopka (kot na primer s šifro zadeve) tista revizijska sled, ki po potrebi omogoča tudi natančno kontrolo porabe javnih sredstev. Kolikor bi torej Proračunska inšpekcija ali Računsko sodišče revidiralo ministrstvo, bi podatke (dokaze) o izvršenih mediacijah pridobilo neposredno od vas. V takšnem primeru ste po mnenju pooblaščenca pristojnemu organu za namen preverjanja namenskosti in zakonitosti porabe javnih sredstev dolžni omogočiti vpogled v vso dokumentacijo, ki jo ta potrebuje.

Po drugem dostavku 103. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nadaljnji; ZJF) so neposredni in posredni uporabniki ter drugi prejemniki sredstev državnega proračuna dolžni za sredstva, pridobljena iz državnega proračuna, proračunskim inšpektorjem omogočiti opravljanje inšpekcijskega nadzora in dati vse zahtevane podatke, listine, poročila, ki se nanašajo na inšpekcijski nadzor in omogočiti računalniško obdelavo teh podatkov.

Enako lahko Računsko sodišče po 26. členu Zakona o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01) pred uvedbo revizije zahteva od uporabnika javnih sredstev takoj vsa obvestila, ki se mu zdijo potrebna, knjigovodske listine, podatke in drugo dokumentacijo in opravi druge poizvedbe, ki so potrebne za načrtovanje ali izvajanje revizije.

Dokumentacija, s katero se lahko zagotavlja preverjanje namenskosti porabe sredstev ob nadzoru s strani Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve lahko vključuje na primer: seznam izvedenih mediacij z navedbami šifer primerov (in ne poimenskega seznama udeležencev), poročila mediatorjev (v katera niso vključena imena udeležencev ali drugi zaupni podatki), obračuni ur za posameznega mediatorja (ki so podlaga za plačilo izvajanja mediacije) ipd.

Dokumenti, ki se jih ravno tako lahko uporabi za ta namen so tudi vse finančno računovodske listine povezane z izvajanjem programa. Poleg tega pa je namenskost porabe sredstev in obseg izvedenega programa mogoče ugotoviti tudi iz poročila izvajalca (kar je tudi navedeno v razpisni dokumentaciji zadevnega razpisa) in s predložitvijo drugih statističnih podatkov o izvajanju programa (npr. število izvedenih mediacij, koliko oseb je bilo udeleženih v posameznem mediacijskem postopku, koliko mediacij je bilo uspešnih oziroma neuspešnih idr.).

Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve torej ne bi smelo zahtevati vpogleda v poimenski seznam udeležencev ali druge osebne oz. zaupne podatke povezane z mediacijo, saj za preverjanje namenskosti porabe javnih sredstev zadošča dokumentacija, ki ne vključuje zaupnih podatkov, v primeru, ko bi Proračunska inšpekcija ali Računsko sodišče revidiralo ministrstvo, bi podatke (dokaze) o izvršenih mediacijah lahko pridobilo neposredno od izvajalca.

V slednjih dveh primerih razkritje podatkov, ki bi bili zahtevani, ne bi predstavljalo kršitve zakona (določba 11. člena ZMCGZ glede zaupnosti mediacije), saj dolžnost razkritja v teh primerih določa zakon, medtem ko ni zakona, ki bi razkritje zaupnih podatkov zahteval v primeru nadzora nad izvajanjem programa s strani Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve.

[1] Uradni list RS, št. 56/08

[2] Ki prav tako določa,  da mediator ohranja zaupnost vseh informacij, ki izhajajo  iz mediacije ali so v zvezi z njo, vključno z dejstvom, da se bo ali se je izvajala mediacija, razen če je prisiljen k razkritju po zakonu ali iz razlogov javnega reda. Informacije, ki jih je mediatorju zaupno sporočila ena od strank, ne sme posredovati drugim strankam brez dovoljenja, razne če ga k temu zavezuje zakon.

Ljubljana, 18.4.2011

Mnenje Zavoda RAKMO o usposobljenosti mediatorjev v programih sodišč

Novi Pravilnik o mediatorjih v programih sodišč (ki začne veljati 15. junija 2010) v 22. členu določa, da mora izobraževanje za mediatorje, ki bi želeli delovati v programih sodišč, obsegati najmanj 40 pedagoških ur ter vključevati vsebine, ki so navedene v pravilniku. Pravilnik je tako usklajen z dosedanjo prakso izvajanja izobraževanj za mediatorje, ki so doslej delovali v okviru sodišču pridružene mediacije na Okrožnem sodišču v Ljubljani. Sodišču pridruženo mediacijo Okrožno sodišče kot pilotski projekt izvaja že od leta 2001.

Statistični podatki kažejo, da je bila v letu 2006 uspešnost mediacije v civilnih postopkih le še 30 odstotna. Na Okrožnem sodišču v Ljubljani so iz tega razloga izvedli raziskavo, ki je podrobno opisana v članku »Dejavnikiuspešnosti mediacije v sodnih postopkih« (avtorja Tanja Sekirnik in Roberto Biloslavo, vir: www.fm-kp.si/zalozba/ISSN/1854-4231/4_225-242.pdf). Avtorja ugotavljata, da ima večina mediatorjev na Okrožnem sodišču v Ljubljani opravljen le osnovni tečaj (tj. 40 urni tečaj, ki ga za delavce v pravosodju izvaja Center za izobraževanje v pravosodju), zato ne poznajo in ne morejo uporabljati različnih tehnik mediiranja, za katere teorija pravi, da so eden najvplivnejših dejavnikov uspešnosti mediacije. Dalje avtorja kot prvi ukrep dviga ravni uspešnosti mediacijskih postopkov predlagata izvedbo osvežilnih in nadaljevalnih izobraževanj za obstoječe mediatorje s poudarkom na tehnikah mediiranja in prikazom igranja vlog.

Tudi Evropski kodeks vedenja in ravnanja za mediatorje določa, da morajo biti mediatorji usposobljeni in poznati postopek mediacije, kar zajema tudi ustrezno usposabljanje in stalno izpopolnjevanje (gre za ti. kompetenco mediatorja).

Združenje mediacijskih organizacij Slovenije - MEDIOS je nedavno izdalo Standarde za izvajanje mediacijskih usposabljanj. Standardi določajo, da mora osnovno mediacijsko usposabljanje trajati najmanj 100 ur, saj je po naravi stvari v krajšem času praktično nemogoče zagotoviti ustrezno in kvalitetno strokovno usposobljenost mediatorja.

Na podlagi teh dejstev pri Zavodu RAKMO menimo, da Pravilnik o mediatorjih v programih sodišč ne zahteva izobraževanja, ki bi v večji meri zagotavljalo kompetentnost mediatorjev in posledično višjo raven kakovosti in posledično uspešnosti mediacijskih postopkov oz. učinkovitosti mediacije. S tem, ko dovolj visoka usposobljenost mediatorjev ni zagotovljena pa je kršena pravica udeležencev mediacije do kakovostno vodenega postopka mediacije za kar pa je ključnega pomena usposobljenost mediatorja, ki pa je v 40 urah usposabljanja ni mogoče zagotoviti.

Opomba: Zavod RAKMO ceni in spoštuje delo tistih mediatorjev na sodišču, ki so dovolj strokovno usposobljeni in visoko kompetentni za izvajanje mediacije, saj je visoka usposobljenost mediatorjev in posledično visoka kakovost mediacije tudi eden od glavnih ciljev oz. interesov Zavoda RAKMO. Hkrati pa smo mnenja, da le s 40 urnim usposabljanjem za mediatorje visoke ravni kompetentnosti mediatorjev ni mogoče zagotoviti in želimo opozoriti na nevarnost premajhne usposobljenosti nekaterih mediatorjev, kot tudi prenizkih zahtev glede usposobljenosti za mediatorje.

Ljubljana, 13.9.2010